如何理解和界定監(jiān)理單位的安全責(zé)任
—學(xué)習(xí)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》的幾點體會
一、 關(guān)于監(jiān)理單位安全責(zé)任的爭論
多年來，關(guān)于監(jiān)理單位在工程項目建設(shè)施工過程中是否承擔(dān)安全責(zé)任，一直是個爭論不休的問題。
一種觀點認為，監(jiān)理的職責(zé)和權(quán)限是由建設(shè)單位的委托授權(quán)而獲得的，現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有明確的規(guī)定建設(shè)單位對施工現(xiàn)場安全負有直接責(zé)任，《建筑法》也在第45條明確規(guī)定：“施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負責(zé)”。目前建設(shè)單位委托監(jiān)理大多在工程實施階段。因此，施工現(xiàn)場的安全責(zé)任主體不是建設(shè)單位，建設(shè)單位不應(yīng)把不屬于自己的責(zé)任委托給監(jiān)理單位來承擔(dān)，更不能把屬于施工單位的義務(wù)和責(zé)任轉(zhuǎn)移給監(jiān)理單位。也就是說，既然授權(quán)主體都不承擔(dān)安全責(zé)任，監(jiān)理單位更不應(yīng)承擔(dān)建設(shè)項目施工過程的安全責(zé)任。
另外一種觀點認為，雖然《建筑法》沒有明確建設(shè)單位在施工安全方面的直接責(zé)任或主體責(zé)任，但并不意味著其對施工現(xiàn)場的安全文明生產(chǎn)沒有管理責(zé)任?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》對生產(chǎn)經(jīng)營單位加強安全管理的職責(zé)有明確的規(guī)定。該法所稱“生產(chǎn)經(jīng)營單位”也包括建設(shè)單位。因此，建設(shè)單位為加強工程項目管理，有權(quán)委托監(jiān)理單位對其提供的安全施工措施費用的使用情況、安全設(shè)施的落實情況以及現(xiàn)場安全文明施工情況等等進行監(jiān)督管理。同樣，監(jiān)理單位作為獨立的市場主體，受建設(shè)單位委托，全面負責(zé)工程建設(shè)項目的現(xiàn)場監(jiān)督管理工作，對施工安全理所當(dāng)然也要負責(zé)監(jiān)督管理，而且由于監(jiān)理單位最了解現(xiàn)場情況，應(yīng)當(dāng)并有條件實施安全監(jiān)理。此外，從市場需求和實踐看，電力行業(yè)從94年推行監(jiān)理制以來，一直將監(jiān)理工作內(nèi)容明確為“四控制兩管理一協(xié)調(diào)”（即質(zhì)量、安全、投資、進度控制，合同和信息管理以及工程協(xié)調(diào)）。各電力監(jiān)理公司也始終是將安全控制工作列入工程項目監(jiān)理全過程，并在監(jiān)理項目中配備專職安全監(jiān)理工程師實施安全控制。實踐證明，監(jiān)理單位開展安全監(jiān)理對工程建設(shè)項目的順利實施發(fā)揮了重要作用，也是順應(yīng)市場需求的。
上述兩種觀點的產(chǎn)生反映了法律法規(guī)的不健全、不協(xié)調(diào)及監(jiān)理理論研究落后于實踐的現(xiàn)狀。
二、 《條例》首次明確了監(jiān)理單位的安全責(zé)任
2003年11月24日溫家寶總理簽發(fā)了393號國務(wù)院令，正式公布并從2004年2月1日起實施《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》（以下簡稱《條例》），其中第4條明確規(guī)定：“建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程管理單位及其他與建設(shè)工程安全生產(chǎn)有關(guān)的單位，必須遵守安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的規(guī)定，保證建設(shè)工程安全生產(chǎn)，依法承擔(dān)建設(shè)工程安全生產(chǎn)責(zé)任。”《條例》的第二章至第四章分別規(guī)定了建設(shè)單位的安全責(zé)任、勘察設(shè)計單位、工程監(jiān)理及其他單位的安全責(zé)任，施工單位的安全責(zé)任。第七章規(guī)定了各有關(guān)單位違反《條例》規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這是到目前為止，界定建設(shè)單位、監(jiān)理單位安全責(zé)任的最為明確的法規(guī)文件，也是監(jiān)理單位開展安全監(jiān)理工作的法律依據(jù)。至此，關(guān)于監(jiān)理安全責(zé)任的爭論可以告一段落。
此外，2003年10月27日，李鐵映副委員長向十屆人大第五次會議報告《建筑法》實施情況檢查結(jié)果時，提出了《建筑法》本身存在的問題和不足，包括監(jiān)管體制不順、缺少規(guī)范和監(jiān)督建設(shè)單位行為的條款、缺少公共健康安全和建筑環(huán)境質(zhì)量的條款、與《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》等相關(guān)的法律銜接不夠等。并正式建議修訂該法?？梢灶A(yù)見，隨著《建筑法》的修訂，法律、法規(guī)的不協(xié)調(diào)問題將得到完善，對建設(shè)單位、監(jiān)理單位的安全責(zé)任也將在法律上予以進一步確定。
需要指出的是，《條例》發(fā)布前后，上海市建委，市建筑業(yè)管理辦公室先后發(fā)布了《關(guān)于實施建設(shè)工程安全監(jiān)理制度的通知》、《關(guān)于實施建設(shè)工程安全監(jiān)理的指導(dǎo)意見》，規(guī)定從03年12月1日起新簽的監(jiān)理合同應(yīng)包含安全監(jiān)理的內(nèi)容；12月1日前已簽定的合同應(yīng)辦理補簽手續(xù)。同時，對安全監(jiān)理的主要工作內(nèi)容、監(jiān)理表式、組織機構(gòu)及人員資格要求、監(jiān)理酬金等做了規(guī)定。這是國內(nèi)第一個出臺的關(guān)于實施安全監(jiān)理的地方性法規(guī)。
綜上所述，我們要認真學(xué)習(xí)和理解《條例》，澄清模糊認識，認清形勢，準(zhǔn)備和配備相應(yīng)資源，以便在工程項目監(jiān)理中，按監(jiān)理合同的委托授權(quán)，切實履行監(jiān)理單位的安全責(zé)任。
三、 如何理解監(jiān)理單位的安全責(zé)任
監(jiān)理單位在工程建設(shè)項目中究竟應(yīng)承擔(dān)哪些安全責(zé)任呢？
《條例》第三章“勘察設(shè)計、工程監(jiān)理及其他有關(guān)單位的安全責(zé)任”中，只有一個條款與監(jiān)理有關(guān)，其內(nèi)容如下：
第十四條 工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)審查施工組織設(shè)計中的安全技術(shù)措施或?qū)ｍ検┕し桨甘欠穹瞎こ探ㄔO(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)。
工程監(jiān)理單位在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改；情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設(shè)單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)主管部門報告。
工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)理，并對建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。
歸納起來，第十四條包含了對監(jiān)理單位三個方面的內(nèi)容和要求。一是要審查有關(guān)安全技術(shù)措施或者專項施工方案；二是要發(fā)現(xiàn)和處理安全隱患；三是要按照法律、法規(guī)、強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)理，并對工程的安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。乍一看，文字不多，理解不難，仔細研究，內(nèi)容不少，責(zé)任重大。
如何深入理解《條例》的要求呢？
首先，《條例》要求監(jiān)理應(yīng)審查施工組織設(shè)計中的安全技術(shù)措施或者專項施工方案，這與《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》5.2.3的要求是一致的，不難理解。具體審查范圍、內(nèi)容和程序在《條例》第四章：“施工單位的安全責(zé)任”第二十六條中也有明確的規(guī)定。其內(nèi)容如下：
第二十六條 施工單位應(yīng)當(dāng)在施工組織設(shè)計中編制安全技術(shù)措施和施工現(xiàn)場臨時用電方案，對下列達到一定的規(guī)模的危險性較大的分部分項工程編制專項施工方案，并附具安全驗算結(jié)果，經(jīng)施工單位技術(shù)負責(zé)人、總監(jiān)理工程師簽字后實施，由專職安全生產(chǎn)管理人員進行現(xiàn)場監(jiān)督：
（一） 基坑支護與降水工程；
（二） 土方開挖工程；
（三） 模板工程；
（四） 起重吊裝工程；
（五） 腳手架工程；
（六） 拆除、爆破工程；
（七） 國務(wù)院建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門規(guī)定的其他危險性較大的工程。
對前款所列工程中涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的專項施工方案，施工單位還應(yīng)當(dāng)組織專家進行認證、審查。
本條第一款規(guī)定的達到一定規(guī)模的危險性較大工程的標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門制定。
可以看出，第二十六條界定的監(jiān)理審查范圍非常廣，責(zé)任也很大。按此要求，如果該審查的不審查或不按規(guī)定審查，導(dǎo)致施工現(xiàn)場發(fā)生安全事故，監(jiān)理工程師就要承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)理責(zé)任。事實上，2003年7月1日發(fā)生的上海軌道交通4號線重大工程事故的監(jiān)理單位就是因為“未有效履行監(jiān)理單位的職責(zé)，未對調(diào)整的施工方案組織審定；監(jiān)理人員資格不符合國家規(guī)定要求。現(xiàn)場監(jiān)理失職；未對監(jiān)理的工程實施有效的巡視檢查，未能及時發(fā)現(xiàn)險情和制止事故，負有重要責(zé)任”而受到刑事和行政處罰，這是血的教訓(xùn)。
其次，《條例》要求監(jiān)理發(fā)現(xiàn)安全事故隱患時，應(yīng)采取要求施工單位整改、暫停施工、向主管部門報告等形式進行處理。這與《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》5.4.12和6.1.2的規(guī)定也是相一致的， 同時這也是監(jiān)理工程師在現(xiàn)場監(jiān)督管理的重要職責(zé)。如果發(fā)現(xiàn)安全隱患不制止，也不采取措施，就是失職；或者雖然采取措施，但未留下書面記錄等有關(guān)證據(jù)資料，不能證明監(jiān)理在安全管理方面已有作為，只要出了安全事故，都要承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)理責(zé)任。而且責(zé)任的大小要由事故的性質(zhì)及造成的直接損失大小來決定。
在建設(shè)工程實施過程中，那些方面易出現(xiàn)安全隱患呢？仔細研究《條例》，不難發(fā)現(xiàn)，《條例》第四章“施工單位的安全責(zé)任”從第20條到第37條共18個條款規(guī)定的施工單位在安全方面應(yīng)做的工作，正是易發(fā)生安全隱患的地方，例如：施工單位應(yīng)在其資質(zhì)等級許可的范圍內(nèi)承攬工程；應(yīng)建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制和安全教育培訓(xùn)的制度；應(yīng)保證安全設(shè)施和安全施工措施的資金投入；項目經(jīng)理和特種作業(yè)人員應(yīng)持證上崗；應(yīng)配備專職安全管理人員；應(yīng)在施工組織設(shè)計中編制安全技術(shù)措施和專項施工方案；應(yīng)在洞口、臨邊、危險處所設(shè)置安全警示裝置；臨建設(shè)施應(yīng)符合安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)加強現(xiàn)場消防管理；應(yīng)為作業(yè)人員提供安全防護用品；施工起重機械及提升設(shè)施組裝后應(yīng)經(jīng)驗收合格后使用等等。以上工作哪一條未做好，都可能出現(xiàn)安全隱患。因此，如果業(yè)主在監(jiān)理合同中委托監(jiān)理單位進行現(xiàn)場安全的監(jiān)督管理，監(jiān)理的安全責(zé)任就不僅僅限于《條例》第14條和第26條的規(guī)定，還應(yīng)包括對施工單位是否履行上述條款中規(guī)定的安全責(zé)任的審查和監(jiān)督管理，并針對以上方面可能出現(xiàn)的安全隱患，采取書面要求施工單位整改、下達暫停令、向主管部門報告等等處理措施。否則，就是監(jiān)理失職，一旦發(fā)生安全事故，就要承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)理責(zé)任。
需要強調(diào)的是，由于安全隱患與質(zhì)量事故往往是相互關(guān)聯(lián)，密不可分的，如果由于工程質(zhì)量事故而引發(fā)了安全事故，監(jiān)理工程師也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。從某種角度上講，控制質(zhì)量就是控制安全，因此，監(jiān)理在承擔(dān)安全責(zé)任的同時，應(yīng)加大對工程質(zhì)量控制的力度，防止引發(fā)安全事故，加大監(jiān)理責(zé)任。
第三、《條例》要求按照法律、法規(guī)、強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)理，并對工程的安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。法律、法規(guī)、強制性標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)理工作四大依據(jù)之首，必須據(jù)此進行監(jiān)理，這是毫無疑問的。特別是如果建設(shè)單位委托安全監(jiān)理業(yè)務(wù)，所有與安全生產(chǎn)有關(guān)的法律、法規(guī)、強制性標(biāo)準(zhǔn)，包括《安全生產(chǎn)法》和《條例》，都是監(jiān)理對工程參建各方是否履行安全責(zé)任的監(jiān)督管理依據(jù)。因此，監(jiān)理必須掌握和熟悉關(guān)于安全生產(chǎn)方面的法律、法規(guī)和強制性標(biāo)準(zhǔn)，才能正確履行監(jiān)理職責(zé)，及時發(fā)現(xiàn)和處理安全隱患，否則，一旦出現(xiàn)安全事故，就要對工程的安全生產(chǎn)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)理責(zé)任。