投標保證金是為了維護招標投標關系、保證招標投標活動順利進行而設，由投標人交付給招標人，以此對投標人的投標行為產(chǎn)生約束作用，從性質上看屬于民法中的一種擔保行為。
因此，投標保證金是否應當退還，是投標人與招標人之間根據(jù)約定產(chǎn)生的民事法律關系，如果產(chǎn)生糾紛，應通過民事途徑予以主張和救濟，行政機關不應也無權對此作出處理。
01、投標保證金是否退還是招標人的權利
投標保證金是指投標人按照招標文件的要求向招標人出具的，以一定金額表示的投標責任擔保，其實質是為了維護招標投標關系、保證招標投標活動順利進行而設，由投標人交付給招標人，以此對投標人的投標行為產(chǎn)生約束作用，從性質上看屬于民法中的一種擔保行為。因此投標保證金是否退還屬招標人的權利，行政監(jiān)督部門無權干涉。
02、投標人與行政監(jiān)督部門、招標人簽署的誠信承諾書不構成投標人與行政監(jiān)督部門的行政協(xié)議
誠信承諾書本質上是針對招標人在招標文件中關于誠信投標要約的承諾，投標保證金是對承諾的擔保。行政監(jiān)督部門相當于是一個見證人。投標人與行政監(jiān)督部門、招標人簽署的誠信承諾書不構成投標人與行政監(jiān)督部門的行政協(xié)議。理由如下：
行政協(xié)議是指行政機關為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議。
作為一份行政協(xié)議，在內容上必須具有行政法上的權利和義務，即行政協(xié)議中必須要對行政機關的權利義務作出規(guī)定。而本案所涉誠信投標承諾書僅有投標人的單方承諾，該單方承諾沒有關于行政監(jiān)管部門的權利義務內容，因此不構成行政協(xié)議。
03、投訴處理應遵循“不告不理”和“法無授權不可為”原則
投訴處理是依申請的行政行為，因此應當遵循“不告不理”原則。本案中，投訴人投訴的是南通四建存在造假行為，投訴請求也只是取消南通四建的中標候選人資格。因此是否退還投標保證金與投訴無關，監(jiān)管部門不能超范圍作出投訴處理決定。
投標保證金是否退還是民事行為，根據(jù)相關的法律法規(guī)，屬招標人的權利。根據(jù)“法無授權不可為”原則，行政監(jiān)督部門無權決定投標保證金不予退還。
綜上所述，行政監(jiān)督部門在處理投訴時作出的投標保證金不予退還決定違法。
行政監(jiān)督部門在處理投訴時，應當嚴格按照法定職責和程序，在規(guī)定時間內依據(jù)投訴內容和投訴請求針對性的作出投訴處理意見，不可任意擴大投訴處理范圍。