我國建設(shè)監(jiān)理制推行于1988年，它的初衷是讓專長于項(xiàng)目管理的監(jiān)理工程師為業(yè)主提供技術(shù)和管理服務(wù)，對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行微觀管理。二十多年的發(fā)展中，監(jiān)理制度取得了巨大成績(jī)，但是業(yè)界一直被一個(gè)這樣的問題所困擾：監(jiān)理對(duì)安全事故該不該負(fù)責(zé)任、該負(fù)多大責(zé)任？本文想通過業(yè)內(nèi)人士不同觀點(diǎn)的碰撞從而希望能使這個(gè)具有爭(zhēng)議性難題明朗化。供關(guān)心這個(gè)問題的讀者參考。
安全事故責(zé)任，監(jiān)理人員應(yīng)承擔(dān)?
正方觀點(diǎn)：監(jiān)理必須直面安全責(zé)任
雖然按華人民共和國《建筑法》第四十五條：“施工現(xiàn)場(chǎng)安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)。實(shí)行施工總承包的，由承包單位負(fù)責(zé)。分包單位向總承包單位負(fù)責(zé)，服從總承包單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)管理。”施工安全責(zé)任應(yīng)由承包單位負(fù)責(zé)，不是由業(yè)主或監(jiān)理單位負(fù)責(zé)。
但是，不等于監(jiān)理工程師可以忽視施工安全，在一定條件下，監(jiān)理工程師將承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
一、施工安全不可忽視。投資、進(jìn)度、質(zhì)量目標(biāo)是一個(gè)有機(jī)整體，而施工安全對(duì)這一整體的影響甚大，施工安全不保，必將對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度或質(zhì)量造成不良影響。監(jiān)理工程師要力求三目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須在施工安全方面發(fā)揮積極作用。
二、在工程安全方面，監(jiān)理也不能缺位。監(jiān)理是一種高智能有償技術(shù)服務(wù)活動(dòng)。按國際慣例和fidic合同條件，監(jiān)理工程師應(yīng)該是一個(gè)有“經(jīng)驗(yàn)”的專業(yè)人士。這里的“經(jīng)驗(yàn)”是指監(jiān)理工程師應(yīng)該達(dá)到一定技術(shù)水平，能夠?qū)κ虑翱刂瓢l(fā)揮積極作用，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工方案及施工技術(shù)等方面存在的隱患和缺陷，能夠避免發(fā)生質(zhì)量和安全事故。如果監(jiān)理工程師沒有做工作，是主觀意義上的缺位;如果做了工作，但沒有發(fā)現(xiàn)隱患而發(fā)生了事故，是客觀意義上的缺位。這兩種缺位，監(jiān)理工程師都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任?？梢哉J(rèn)為這種責(zé)任并非經(jīng)濟(jì)和刑事責(zé)任，主要是執(zhí)業(yè)責(zé)任，政府將對(duì)這種執(zhí)業(yè)責(zé)任進(jìn)行處罰，比如終身不準(zhǔn)從事工程監(jiān)理。
三、監(jiān)理在工程中更不能錯(cuò)位。按現(xiàn)階段定義，監(jiān)理工程師不是生產(chǎn)者，也不是生產(chǎn)的組織指揮者。監(jiān)理工程師是“放行”員，而這個(gè)“放行”是在承包商委托基礎(chǔ)上“放行”的。如果監(jiān)理工程師錯(cuò)位，把自己視為承包商的領(lǐng)導(dǎo)者、指揮者，直到組織操作施工、甚至強(qiáng)令操作人員在不具備安全生產(chǎn)條件下作業(yè)，違章指揮等造成安全事故的發(fā)生，監(jiān)理工程師將承擔(dān)錯(cuò)位責(zé)任，責(zé)任的大小將根據(jù)錯(cuò)位程度和事故性質(zhì)確定，情節(jié)嚴(yán)重的將負(fù)刑事責(zé)任。
施工安全是一項(xiàng)技術(shù)很強(qiáng)的工作，監(jiān)理工程師必須了解和掌握施工安全的專門知識(shí)，學(xué)習(xí)相關(guān)法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，使自己真正成為一名有“經(jīng)驗(yàn)”的專門人才，充分發(fā)揮在施工安全方面的預(yù)控作用。
反方觀點(diǎn)：監(jiān)理承擔(dān)安全事故責(zé)任理由不足
一、行政法規(guī)?！吨腥A人民共和國建筑法》第四十五條明確規(guī)定：施工現(xiàn)場(chǎng)安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)。實(shí)行施工總承包的，由總最大包單位負(fù)責(zé)。分包單位向總承包單位負(fù)責(zé)，服從總承包單位時(shí)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)管理。第七十一條規(guī)定：“建筑施工企業(yè)的管理人員違章指揮、強(qiáng)令職工冒險(xiǎn)作業(yè)，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。”這些條款非常明確，施工安全責(zé)任應(yīng)由承包單位負(fù)責(zé)，不是由業(yè)主或監(jiān)理單位負(fù)責(zé)，這符合“誰生產(chǎn)、誰負(fù)責(zé)”的安全基本原則。
二、技術(shù)法規(guī)。為了保障建筑施工安全，建設(shè)部先后出臺(tái)了一系列行業(yè)規(guī)范;如《施工現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)用電安全技術(shù)規(guī)范》、《建筑施工高處作業(yè)安全技術(shù)規(guī)范》、《龍門架及井架物料提升機(jī)安全技術(shù)規(guī)范》等。為了評(píng)價(jià)建筑施工安全生產(chǎn)情況，提高安全生產(chǎn)工作的管理水平，預(yù)防傷亡事故的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)檢查工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，又制定了《建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)》。從執(zhí)行角度，這些規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)都是從技術(shù)上要求施工單位遵守的準(zhǔn)則，而非工程監(jiān)理單位;從監(jiān)督角度，建設(shè)部第81號(hào)令——《實(shí)施工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》第六條規(guī)定：“建筑安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)工程建設(shè)施工階段執(zhí)行施工安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的情況實(shí)施監(jiān)督。”這里的安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是指具有一定行政執(zhí)法權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，而非目前的監(jiān)理企業(yè)。
三、監(jiān)理性質(zhì)與特點(diǎn)。從概念上講，工程監(jiān)理是指監(jiān)理單位按業(yè)主的委托和授權(quán)，根據(jù)有關(guān)法規(guī)和監(jiān)理合同以及其他疏導(dǎo)建設(shè)合同，對(duì)工程建設(shè)實(shí)施的監(jiān)督管理。監(jiān)督管理者與生產(chǎn)組織者是不一樣的。按誰組織生產(chǎn)，誰承擔(dān)安全責(zé)任的基本原則，現(xiàn)有條件下，監(jiān)理單位承擔(dān)施工的安全責(zé)任的權(quán)力不足;從性質(zhì)上講，監(jiān)理人員利用自己的工程建設(shè)知識(shí)技能和經(jīng)業(yè)主提供監(jiān)督管理服務(wù)，它既不同于承建商的直接生產(chǎn)活動(dòng)，也不同于業(yè)主的直接投資活動(dòng)，它不向業(yè)主承包工程報(bào)價(jià)，不參與承包單位的利益分成。因此，監(jiān)理單位承擔(dān)施工安全責(zé)任的理由不足;從目的講，工程建設(shè)監(jiān)理的目的是力求使工程項(xiàng)目能在計(jì)劃的投資、進(jìn)度和質(zhì)量目標(biāo)內(nèi)建成使用。因此，在監(jiān)理過程中，監(jiān)理工程師只能承擔(dān)服務(wù)責(zé)任，所以監(jiān)理單位承擔(dān)施工安全責(zé)任的理由不足。
業(yè)內(nèi)共識(shí)：安全應(yīng)成為監(jiān)理業(yè)的追求目標(biāo)
工程安全責(zé)任問題是一個(gè)令人諱莫如深的敏感話題，但目前在業(yè)內(nèi)非公開場(chǎng)也有所討論。業(yè)界人士認(rèn)為從法理上講監(jiān)理無責(zé)任，但達(dá)成了另一種共識(shí)就是：安全應(yīng)成為監(jiān)理業(yè)的追求目標(biāo)。
工程監(jiān)理單位應(yīng)依法對(duì)建設(shè)工程安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)并對(duì)工程安全承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任來源于兩個(gè)渠道：一是法律的規(guī)定，目前法律法規(guī)中尚無關(guān)于監(jiān)理應(yīng)承擔(dān)工程安全責(zé)任的明確規(guī)定;二是來源于業(yè)主與監(jiān)理企業(yè)簽訂的委托監(jiān)理合同約定，監(jiān)理合同示范文本也無此內(nèi)容。因此這種認(rèn)識(shí)是不恰當(dāng)?shù)?，將施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工程施工安全責(zé)任完全推卸給監(jiān)理企業(yè)是不合適的。
不過，雖然法理上找不到監(jiān)理企業(yè)承擔(dān)工程安全責(zé)任的依據(jù)，并非意味著監(jiān)理企業(yè)可以置其于不顧。從多個(gè)視角和不同層面分析，特別是考慮到現(xiàn)實(shí)和發(fā)展的需要，監(jiān)理企業(yè)在科學(xué)界定其責(zé)任界線的前提下，必須介入建設(shè)工程安全的監(jiān)督管理。
首先，工程質(zhì)量與施工安全密不可分，質(zhì)量隱患往往導(dǎo)致安全事故，而不安全因素又可能為質(zhì)量事故埋下禍根。不能說監(jiān)理企業(yè)有控制工程質(zhì)量之權(quán)，卻無因過錯(cuò)而承擔(dān)質(zhì)量事故之責(zé)，所以因質(zhì)量隱患導(dǎo)致的安全事故，監(jiān)理責(zé)無旁貸
其次，從一些工程監(jiān)理實(shí)際情況看，已經(jīng)出現(xiàn)業(yè)主與監(jiān)理企業(yè)委托監(jiān)理合同中，明確提出實(shí)施除質(zhì)量、進(jìn)度、投資之外的工程安全控制，這也反映了監(jiān)理理論和監(jiān)理法規(guī)滯后于形勢(shì)發(fā)展的需要。因此我們完全可以創(chuàng)造性地開展工作，積累工程安全監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)，為政府制定相關(guān)政策和措施提供可靠依據(jù)。
最后，現(xiàn)實(shí)中工程質(zhì)量與施工安全事故時(shí)有發(fā)生，給國家和人民生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失，作為工程質(zhì)量監(jiān)督的監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員有責(zé)任也有義務(wù)，為防止和減少工程質(zhì)量和安全事故盡心盡力。現(xiàn)實(shí)需要就應(yīng)該是監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員追求的目標(biāo)。
安全事故成因及解決措施
一、建筑安全不受重視
片面地指責(zé)監(jiān)督管理不力是不公平的?？陀^地說，我國的建筑施工安全管理制度不謂不嚴(yán)。一系列安全法規(guī)，都在三令五申“建筑施工企業(yè)的法定代表人對(duì)本企業(yè)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)”，“施工現(xiàn)場(chǎng)安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)”。至于“法定代表人是企業(yè)安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人，項(xiàng)目經(jīng)理是施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人”更是家喻戶曉。既然有這么多的規(guī)章制度，何以安全事故還頻頻發(fā)生，屢禁不止?有專家指出：“那些規(guī)章制度只是行政規(guī)定，到下面就變了樣，關(guān)鍵是要抓落實(shí)。工程質(zhì)量牽涉到市場(chǎng)和任務(wù)，所以普遍比較關(guān)心。而安全施工則因?yàn)椴恢苯优c效益有關(guān)，不受重視，所以失控。”
二、安全管理相對(duì)滯后
近幾年的工程建設(shè)安全形勢(shì)極其嚴(yán)峻，這就不得不反思我們現(xiàn)行的安全監(jiān)督管理模式。目前我國的施工現(xiàn)場(chǎng)安全防護(hù)，是由施工企業(yè)負(fù)總責(zé)的。對(duì)待工程質(zhì)量，相當(dāng)部分的老總和項(xiàng)目經(jīng)理深知牽涉到市場(chǎng)和生存，因而舍得投入。而對(duì)人命關(guān)天的安全防護(hù)設(shè)備投入則不那么熱情，能少則少，能減則減，甚至能無便無。而在施工現(xiàn)場(chǎng)唱主角的則多是未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)村建筑隊(duì)伍，他們?nèi)鄙俦匾陌踩陨矸雷o(hù)知識(shí)，稍有不慎，易出事故。而被政府委以安全監(jiān)督管理的各級(jí)安監(jiān)站則顯得勢(shì)單力薄，心有余而力不足。
1、安監(jiān)站與質(zhì)監(jiān)站是兩塊牌子，一套班子。這一套班子中，從事質(zhì)監(jiān)工作的人員和擔(dān)負(fù)安監(jiān)重任的人數(shù)很不均衡。一個(gè)僅數(shù)人的安監(jiān)站，面對(duì)著分散在多少平方公里范圍內(nèi)的數(shù)百個(gè)工地的監(jiān)督任務(wù)，即使每天24小時(shí)巡檢，也不可能將這些工地走遍。
2、收費(fèi)問題，這是個(gè)敏感話題。目前的安全監(jiān)督是不收費(fèi)的，連添置一些必備的檢測(cè)設(shè)備也只能從有限的質(zhì)監(jiān)費(fèi)中“挖東墻補(bǔ)西墻”。
3、新技術(shù)、新工藝和新標(biāo)準(zhǔn)層出不窮，安監(jiān)人員理應(yīng)不斷“充電”更新知識(shí)，然而缺少經(jīng)費(fèi)以及人手不足，培訓(xùn)很難落實(shí)。至于安監(jiān)人員的職稱，也是一個(gè)亟待解決的問題。質(zhì)監(jiān)人員可以申請(qǐng)?jiān)u監(jiān)督工程師，而安監(jiān)人員的技術(shù)職稱至今未定。
三、推行安全監(jiān)理減少工程事故
安全施工縱然千難萬險(xiǎn)，但人命關(guān)天，各級(jí)主管部門不會(huì)聽之任之，無所作為。但解決的途徑何在?相當(dāng)部分的質(zhì)監(jiān)站(也就是安監(jiān)站)站長呼吁：“既然我們能夠在施工現(xiàn)場(chǎng)推行質(zhì)量監(jiān)理，為什么不能推行安全監(jiān)理?”此建議不失為當(dāng)前遏制工程事故的良策之一。從質(zhì)量等級(jí)制改為竣工驗(yàn)收備案制，日常的質(zhì)量監(jiān)督由監(jiān)理單位作評(píng)估報(bào)告，而且在施工現(xiàn)場(chǎng)關(guān)鍵部位實(shí)行強(qiáng)制性的旁站監(jiān)理，我們的整體質(zhì)量受控。那么，在施工現(xiàn)場(chǎng)組織安全保障體系時(shí)，何不也借重監(jiān)理單位?況且，質(zhì)量與安全本是孿生兄弟，不可能顧此失彼，這種重要的能量浪費(fèi)豈不可惜。
相當(dāng)部分的監(jiān)理單位人員平時(shí)在現(xiàn)場(chǎng)也發(fā)現(xiàn)不少安全漏洞，但又不愿“狗捉老鼠”多管閑事而得罪人。自然，真的要實(shí)行安全監(jiān)理制，監(jiān)理單位也需要重新“充電”，更要提高取費(fèi)率，這些都是可以理解。當(dāng)前迫切需要解決的是遏止日益膨脹的安全事故，推行安全監(jiān)理應(yīng)是一條可行之路。