工程建設(shè)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、增強(qiáng)國力的全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性事業(yè)。近年來，隨著我國工程建設(shè)的快速發(fā)展，一些矛盾和問題也逐漸暴露出來，特別是一些地方存在的違規(guī)上建設(shè)項(xiàng)目、工程質(zhì)量低劣、腐敗現(xiàn)象頻發(fā)等問題，已經(jīng)嚴(yán)重干擾市場經(jīng)濟(jì)秩序、損害人民群眾利益、影響黨群干群關(guān)系，人民群眾反映強(qiáng)烈。黨中央、國務(wù)院對此高度重視。2009年７月，中央作出決定，用兩年左右的時(shí)間，集中開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作，并印發(fā)了《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作的意見》。國資委、集團(tuán)公司也分別印發(fā)了專項(xiàng)治理工作《實(shí)施方案》，系統(tǒng)內(nèi)外各單位也結(jié)合實(shí)際，迅速啟動(dòng)相關(guān)工作，認(rèn)真查找突出問題，及時(shí)出臺治理措施，著力推進(jìn)制度建設(shè)，認(rèn)真落實(shí)工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理的工作部署和要求。
在工程總承包項(xiàng)目管理中，物資采購和施工分包標(biāo)的通常占總承包項(xiàng)目標(biāo)的80％左右（其中，物資采購占40％～60％左右，施工分包占20％～40％左右），有的甚至更多。因此作為總承包單位，如何加強(qiáng)物資采購和施工分包的質(zhì)量、安全和廉潔從業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)控制管理是總承包項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。其中，采購、施工分包的招投標(biāo)管理，又是作為風(fēng)險(xiǎn)控制、源頭治理的重要環(huán)節(jié)。
近年來在工程建設(shè)項(xiàng)目中出現(xiàn)的質(zhì)量、安全環(huán)保、腐敗等問題，有著復(fù)雜的社會(huì)背景和內(nèi)部管理等原因，而其中招投標(biāo)管理流于形式、疏于管理、失去控制也是一個(gè)不容忽視的重要原因。“2011中國企業(yè)家犯罪報(bào)告”顯示，在企業(yè)家涉案的199例案件中，國企和民企分別為88例和111例，其中59例國企企業(yè)家貪腐案例中，平均涉案金額達(dá)到3380萬余元。
一、招投標(biāo)管理應(yīng)關(guān)注的主要風(fēng)險(xiǎn)
（一）招投標(biāo)內(nèi)控基礎(chǔ)管理的健全性風(fēng)險(xiǎn)
配套管理制度的健全性?？偘鼏挝桓鶕?jù)國家和上級的有關(guān)規(guī)定及自身的經(jīng)營實(shí)際，在不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化制度研究的基礎(chǔ)上健全完善招投標(biāo)管理的具體細(xì)則，是一個(gè)系統(tǒng)性工程。有些單位由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度研究，風(fēng)險(xiǎn)控制意識薄弱，未能健全、完善符合實(shí)際的招投標(biāo)管理細(xì)則、評審的操作規(guī)程、采購和施工分包管理人員崗位職責(zé)等配套制度，導(dǎo)致采購和施工分包招投標(biāo)管理存在人為的調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)，源頭治理的有效制約機(jī)制有待加強(qiáng)。
組織管理機(jī)構(gòu)健全性。目前，國內(nèi)的一些總承包單位不同程度存在重技術(shù)、重項(xiàng)目和輕管理的傾向，招投標(biāo)管理人員的專業(yè)化、知識化及力量配備與總包項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制管理的要求存在一定的差距和不適應(yīng)；出于管理人員精簡，有的沒有一個(gè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招投標(biāo)管理，不能很好地處理招投標(biāo)環(huán)節(jié)的各項(xiàng)工作，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系；有的未有效體現(xiàn)不相容的職務(wù)、崗位分離原則，招投標(biāo)管理雖有歸口管理部門，但同時(shí)還承擔(dān)具體的采購、施工分包業(yè)務(wù)的管理。
內(nèi)部監(jiān)督的質(zhì)量和效能未有效體現(xiàn)。隨著各級管理層風(fēng)險(xiǎn)意識的增強(qiáng)，招投標(biāo)管理制度的不斷完善，企業(yè)內(nèi)部監(jiān)察、審計(jì)在招投標(biāo)管理過程的職能及重要性正在進(jìn)一步得到重視和體現(xiàn)。但由于總體上起步較晚，相關(guān)監(jiān)督職能履行的內(nèi)部監(jiān)督規(guī)程滯后或過于原則，缺乏可操作性，以及內(nèi)部監(jiān)督部門人員在專業(yè)方面的欠缺和缺乏實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)等因素，存在不能很好地處理“到位不越位，參與不干預(yù)”的關(guān)系，不能透過現(xiàn)象看本職，不能及時(shí)識別、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和問題，內(nèi)部監(jiān)督的質(zhì)量和效能有待進(jìn)一步提高。
（二）招投標(biāo)內(nèi)控管理在實(shí)際運(yùn)行中的適用性、有效性有待加強(qiáng)
在組織管理方面，存在內(nèi)控管理制度貫徹落實(shí)不到位，采用邀請招標(biāo)方式所確定的投標(biāo)方名單不符合規(guī)定的程序；對已建立的采購、施工分包商一、二級資源市場名單，缺乏有效地考核機(jī)制，未開展定期考核，或考核流于形式，資源市場名單的優(yōu)化機(jī)制有待健全、落實(shí)。
在具體實(shí)施方面，存在評標(biāo)委員會(huì)的組成不規(guī)范，人員不符合要求；評標(biāo)過程缺乏記錄，評標(biāo)方式不盡統(tǒng)一；邀請招標(biāo)低于3家的，其依據(jù)不夠充分，過多地迫于工期等原因，缺乏內(nèi)部控制、牽制的必要程序痕跡；招標(biāo)文件的質(zhì)量不高，導(dǎo)致投標(biāo)文件的格式、內(nèi)容等參差不齊，影響了評標(biāo)的質(zhì)量和效率；評標(biāo)后，需要對技術(shù)、工作界面、報(bào)價(jià)等開展澄清的，缺乏嚴(yán)密的澄清程序和澄清記錄，存在人為調(diào)控的風(fēng)險(xiǎn)。
在基礎(chǔ)管理方面，一是忽視招投標(biāo)環(huán)節(jié)基礎(chǔ)資料的保管，缺乏基礎(chǔ)資料的歸口統(tǒng)一和歸檔管理制度，導(dǎo)致資料不全或丟失，不便于檢查和追溯。二是招投標(biāo)臺賬工作不重視，有的未建立項(xiàng)目臺賬，或有的雖有臺賬但要素不全，不能直觀的反映招投標(biāo)管理基本情況，影響了管理和監(jiān)督成效。
（三）管理過程應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)和問題
符合條件的邀標(biāo)和應(yīng)標(biāo)單位的數(shù)量不足。目前，采購、施工分包的招投標(biāo)形式主要有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、議標(biāo)和兩端招標(biāo)（公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)結(jié)合）。從實(shí)際情況看，總承包單位一般采取邀請招標(biāo)的方式。其優(yōu)點(diǎn)是：被邀請投標(biāo)單位一般為3家以上，招標(biāo)單位可以減少資格審查的工作量，節(jié)省招標(biāo)費(fèi)用，提高了投標(biāo)單位的中標(biāo)率，所以對招投標(biāo)雙方都有利。缺點(diǎn)是：參加投標(biāo)單位較少，使招標(biāo)單位對投標(biāo)單位的選擇余地較小，競爭性較差。實(shí)際操作中又因進(jìn)度、專利、資質(zhì)等原因，存在邀標(biāo)單位不足3家，或邀標(biāo)雖為3家以上，實(shí)際應(yīng)標(biāo)的不足3家；有的因資格審核不嚴(yán)，邀標(biāo)單位的質(zhì)量不符合要求等因素，對項(xiàng)目的質(zhì)量、效益產(chǎn)生了一定的風(fēng)險(xiǎn)。
評標(biāo)人人為操縱中標(biāo)結(jié)果。一是評標(biāo)人以優(yōu)惠報(bào)價(jià)的形式，調(diào)整投標(biāo)報(bào)價(jià)。如采用最低價(jià)中標(biāo)方式，在項(xiàng)目開標(biāo)、評標(biāo)后，評標(biāo)人發(fā)函詢問投標(biāo)人是否愿意對投標(biāo)價(jià)再作優(yōu)惠，并限期答復(fù)；以最低報(bào)價(jià)的投標(biāo)人認(rèn)為已是最低不再下調(diào)報(bào)價(jià)，而報(bào)價(jià)次低或較低的投標(biāo)人及時(shí)回函下調(diào)報(bào)價(jià)，成為最低價(jià)而中標(biāo)。如此做法，實(shí)際上存在招標(biāo)人與投標(biāo)人相互“配合”，改變了規(guī)定的投標(biāo)程序，以實(shí)現(xiàn)“意中人”中標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。二是以招標(biāo)文件、投標(biāo)文件漏項(xiàng)或不明確等為由，評標(biāo)人以電話、郵件等澄清方式，泄露其他投標(biāo)人的報(bào)價(jià)等內(nèi)容，指向性地暗示個(gè)別投標(biāo)人改變投標(biāo)價(jià)等直接會(huì)影響中標(biāo)結(jié)果的報(bào)價(jià)內(nèi)容，使“意中人”中標(biāo)。三是評標(biāo)人在投標(biāo)文件中，設(shè)置不合理的限制性條款，或要求投標(biāo)人作出不合理的承諾，對非“意向”投標(biāo)人歧視、排斥，人為調(diào)控投標(biāo)人的資格。
投標(biāo)人弄虛作假，擾亂正常的招標(biāo)。一是投標(biāo)人夸大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，騙取中標(biāo)。如針對招標(biāo)人對自有資金或信貸額度的要求，投標(biāo)人采用舉債事后再“完璧歸趙”方式，夸大自有資金實(shí)力；或通過不正當(dāng)?shù)年P(guān)系、手段，取得虛假的資信證明等。二是投標(biāo)人夸大經(jīng)營業(yè)績和技術(shù)實(shí)力，騙取中標(biāo)。如有的投標(biāo)人將承包過的部分附屬工程的整體工程悉數(shù)列入自己的名下，夸大、虛構(gòu)自己的業(yè)績；有的在投標(biāo)文件中大肆造假，制作假文憑、假證書，一些低學(xué)歷、無技術(shù)的臨時(shí)聘用人員也濫竽充數(shù)。三是投標(biāo)人相互圍標(biāo)、陪標(biāo)，以騙取高價(jià)中標(biāo)。如有的投標(biāo)人暗中邀請符合招標(biāo)條件、具有相應(yīng)資質(zhì)條件的其他投標(biāo)人，相互串通投標(biāo)，騙取高價(jià)中標(biāo)。有時(shí)候是由商定的中標(biāo)人統(tǒng)一制作標(biāo)書，有的由陪標(biāo)人制作標(biāo)書，形成今天你陪我，明天我陪你的局面，既降低了圍標(biāo)、陪標(biāo)成本，也提高了高價(jià)中標(biāo)的可能。陪標(biāo)、圍標(biāo)的后果是讓招標(biāo)人承擔(dān)遠(yuǎn)高于市場的價(jià)格，損害了招標(biāo)人的合法權(quán)益。
招標(biāo)人與投標(biāo)人串通舞弊。在目前的招投標(biāo)活動(dòng)中，還存在著種種招標(biāo)人與投標(biāo)人串通舞弊，操縱中標(biāo)結(jié)果的行為。這些不合法、不正當(dāng)?shù)母偁幮袨?，是以犧牲了國家利益、社?huì)利益或者以損害其他人的合法權(quán)益為代價(jià)的，建設(shè)項(xiàng)目屢屢中發(fā)生的“項(xiàng)目上馬，人員下馬”觸目驚心的經(jīng)濟(jì)案件，以及質(zhì)量安全事故就是明證。
二、改進(jìn)的主要對策
（一）結(jié)合實(shí)際，提高招投標(biāo)管理制度的健全性、適用性
一是總包單位對招投標(biāo)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制管理要引起高度的重視，它是源頭治理的一個(gè)重要組成部分，是風(fēng)險(xiǎn)控制的一個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)；二是目前國家、行業(yè)及其集團(tuán)公司正不斷健全物資采購、施工分包招投標(biāo)管理制度和規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范了招投標(biāo)程序和要求。對此，企業(yè)必須有針對性地結(jié)合實(shí)際予以細(xì)化，確保內(nèi)部招投標(biāo)管理規(guī)定的健全性、有效性、適用性，落實(shí)不相容職務(wù)/崗位的有效分離和權(quán)限控制管理的要求，做到程序的規(guī)范性和可操作性。
（二）嚴(yán)格管理，強(qiáng)化檢查監(jiān)督，提高招投標(biāo)內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性
目前，實(shí)際工作中需要解決的一個(gè)突出問題是如何確保招投標(biāo)管理制度執(zhí)行的有效性。對此，在開展宣貫和培訓(xùn)，提高認(rèn)識、落實(shí)管理職責(zé)基礎(chǔ)上，要強(qiáng)化事前、事中和事后有機(jī)結(jié)合的全過程監(jiān)督，做到責(zé)任明確，監(jiān)督到位，強(qiáng)化實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)控制舉措。對發(fā)現(xiàn)的問題和薄弱環(huán)節(jié)要“舉一反三，小題大做”，既要對事，也要對人，切實(shí)維護(hù)制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，不斷促進(jìn)內(nèi)部的執(zhí)行力和控制力的提升。
（三）抓住招投標(biāo)運(yùn)行管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督
抓招標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。一是通過查閱招標(biāo)文件資料，檢查是否按規(guī)定實(shí)行招標(biāo)而未招標(biāo)的情況，是否存在以其他方式規(guī)避招標(biāo)的現(xiàn)象。二是在邀標(biāo)單位的選擇上，應(yīng)堅(jiān)持不低于3家的原則，以確保一定的競爭性；對涉及專有技術(shù)、市場壟斷性或指定品牌等特殊情況低于3家的，應(yīng)事先履行嚴(yán)格的內(nèi)部審核批準(zhǔn)控制程序；三是應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注邀標(biāo)單位的質(zhì)量（資質(zhì)、經(jīng)營業(yè)績、市場知名度和信譽(yù)等），是否納入上級或內(nèi)部的資源市場名單，若超出現(xiàn)有資源市場名單外，是否辦理批準(zhǔn)手續(xù)等。四是評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法是否符合規(guī)定，是否存在以不合理的條件限制、歧視或排斥潛在的投標(biāo)單位。五是標(biāo)底在開標(biāo)前是否進(jìn)行密封，是否存在違反保密規(guī)定、泄露標(biāo)底的行為等。
1、抓評標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，嚴(yán)格開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)程序。一是檢查投標(biāo)文件是否密封，投標(biāo)資料是否齊全和符合招標(biāo)文件的要求。二是檢查技術(shù)評審結(jié)論的依據(jù)和合理性，實(shí)際工作中尤其關(guān)注技術(shù)評審未通過的評審依據(jù)和結(jié)論是否充分和合理；商務(wù)評審的過程是否規(guī)范，采用最低投標(biāo)價(jià)或綜合評估法進(jìn)行評審的依據(jù)，需要注意的是最低投標(biāo)價(jià)不得低于成本，防止低價(jià)惡性競爭而影響項(xiàng)目質(zhì)量。三是在定標(biāo)過程，要重點(diǎn)關(guān)注有關(guān)技術(shù)、商務(wù)澄清環(huán)節(jié)的監(jiān)控，這是目前實(shí)際工作中尤其需要注意的特殊環(huán)節(jié)，是防范“人為調(diào)控”風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)。
2、抓陪標(biāo)、圍標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)的控制力度。一是關(guān)注投標(biāo)價(jià)等關(guān)鍵內(nèi)容，并通過認(rèn)真仔細(xì)的對比分析，檢查是否存在圍標(biāo)、陪標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)可要求有關(guān)部門或?qū)I(yè)人員對報(bào)價(jià)資料提交分析報(bào)告，尤其是對標(biāo)的較大、投標(biāo)價(jià)格等差異有不正常的情況。二是對投標(biāo)單位之間的內(nèi)在關(guān)系，必要時(shí)可延伸調(diào)查、實(shí)地落實(shí)。陪標(biāo)、圍標(biāo)手段隱蔽，知悉內(nèi)情的招標(biāo)人、投標(biāo)人及評標(biāo)人之間都心照不宣，因此監(jiān)察、審計(jì)部門的人員需要在實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，以便必要時(shí)開展延伸調(diào)查和實(shí)地檢查。
3、抓從業(yè)人員的素質(zhì)。從業(yè)人員素質(zhì)的高低直接影響招投標(biāo)工作實(shí)施情況的質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)控制水平。一是要加強(qiáng)職業(yè)道德的教育與培訓(xùn)，如員工守則、廉政教育、行業(yè)規(guī)范。二是加強(qiáng)專業(yè)知識的培訓(xùn)，及時(shí)學(xué)習(xí)和掌握正在開發(fā)和運(yùn)用的采購和施工管理信息化技術(shù)管理軟件，對招投標(biāo)規(guī)程做到應(yīng)知應(yīng)會(huì)，既懂技術(shù)，又懂經(jīng)濟(jì)和管理，不斷提高有關(guān)從業(yè)人員招投標(biāo)工作的管理效率，使招投標(biāo)工作能更順利地開展。
4、抓情況信息的及時(shí)掌握和開展必要的追溯。一是內(nèi)部監(jiān)察、審計(jì)人員對總包項(xiàng)目運(yùn)行管理中，涉及物資采購、施工分包的舉報(bào)要引起高度的重視，如鑒于目前的實(shí)際情況，對實(shí)名舉報(bào)要嚴(yán)格核查；對匿名舉報(bào)不能有絲毫的輕視或僥幸，應(yīng)開展必要的追溯和調(diào)查，或在今后的工作中予以重點(diǎn)關(guān)注。二是要主動(dòng)深入項(xiàng)目現(xiàn)場，與業(yè)主的內(nèi)部監(jiān)督部門保持經(jīng)常性的溝通和協(xié)調(diào)，及時(shí)了解項(xiàng)目現(xiàn)場采購、施工管理方面的情況，尤其是對出現(xiàn)的設(shè)備材料、施工等質(zhì)量方面的苗子要引起警惕和關(guān)注，做到“小題大做，舉一反三”。三是要跟蹤合同的執(zhí)行，關(guān)注合同的變更情況，了解合同的變更原因、履行程序，設(shè)置價(jià)、量變更的“警戒線”，對“低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)結(jié)算”的異常情況，開展追溯性的專項(xiàng)檢查、分析和排查，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。